איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישראל 2024 רבמצד | 2 ׳סמ ןוילג 24 כתב העת בשלטון המקומי הביקורת
3 מיאון אחריות הדעות המובאות במאמרים וברשימות המתפרסמים בכתב עת זה הן על אחריותם של הכותבים בלבד, אף אם הם חברים באיגוד מבקרי הרשויות המקומיות או חברים במערכת כתב העת והם אינן משקפות בהכרח את עמדת מערכת כתב העת ו/או איגוד מבקרי הרשויות המקומיות. הודעת איסור פרסום אין להעתיק, לשכפל, לצלם, לפרסם, להוציא לאור על מנת לעשות שימוש מסחרי מכל סוג שהוא בכתב העת או בחלקים ממנו ללא קבלת אישור על כך בכתב מאיגוד מבקרי הרשויות המקומיות ובציון מקור לפרסום. הודעה למפרסמים המעוניינים לפרסם מאמרים או מודעות והמבקשים להירשם כמנויים, מתבקשים לפנות למזכירות איגוד מבקרי הרשויות המקומיות. תב העת כתב עת עיוני לענייני ביקורת 2024 דצמבר | 2 גליון מס׳ בשלטון המקומי הביקורת איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישראל , מגדל העמק 23 רח' דרך העמק 04-6507779 פקס: | 04-6507778 טל': איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישראל כתב העת כתב עת עיוני לענייני ביקורת 2024 דצמבר | 2 גליון מס׳ בשלטון המקומי הביקורת איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישראל , מגדל העמק 23 רח' דרך העמק 04-6507779 פקס: | 04-6507778 טל': איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישראל עורך: עו"ד אלון קוחלני ראש מערכת: אורן ירמיהו עיצוב גרפי: טל וייצמן תרגום: אלון קוחלני
4 עו״ד אלון קוחלני עורך כתב העת מבקר מועצת פרדסיה מרצה באוניברסיטת חיפה טליה רוזין מבקרת עיריית מגדל העמק יו"ר איגוד מבקרי הרשויות המקומיות אורן ירמיהו ראש המערכת מבקר עיריית קריית שמונה והממונה על תלונות הציבור ד״ר גבי סייג אוניברסיטת חיפה אלון עמית חבר מערכת ד״ר מתן גוטמן אוניברסיטת רייכמן עו״ד אורית בז׳רנו שפירא מבקרת עיריית כפר-יונה מרצה באוניברסיטת חיפה אייל לוי מבקר עיריית קריית ביאליק חבר הנהלת איגוד מבקרי הרשויות כתב העת חברי מערכת
תוכןהעניינים 6 7 8 9 10 16 22 42 46 52 דבר יו״ר האיגוד דבר ראש המערכת דבר העורך אודות האיגוד ביקורת ביישוב מפונה: דילמות ואתגרים האתגר בתפקיד הדואלי של מבקר רשות כממונה על תלונות בגבייה IT כיצד עורכים ביקורת מדור: החקר האקדמי של הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות סקר - האם אתם ערוכים? מהנעשה באיגוד
6 חברות וחברי האיגוד, שלום רב, הייתה שנה חסרת תקדים ויוצאת דופן עבור מדינת ישראל. 2024 שנת בשנה זו חווינו אירועים אשר המדינה לא ידעה ולא הכירה מיום היוסדה. בשבעה באוקטובר, חוותה מדינת ישראל אירוע קטסטרופאלי, אירוע שלא היינו מוכנים לו, שהפך למלחמה רב זירתית, הנמשכת עד עצם היום הזה. על מנת להתמודד עם אתגרי השעה, נדרש היה לקחת אחריות ומנהיגות, לא רק ע”י הצבא, אלא גם ע”י העורף. הרשויות המקומיות, יחד עם פיקוד העורף, הצליחו להיות הראשונים לתת מענה לאתגרים שנוצרו. יחד עם זאת, בשלטון המקומי נולדו אנומליות שלא הכרנו בעבר, כמו רשויות מפונות ורשויות קולטות. רשויות מקומיות רבות נדרשו לנהל עצמן תחת אש, מידי יום ביומו, ולעתים כל המדינה הייתה תחת אש. בתוך כל זה, פעלנו גם אנחנו, מבקרות ומבקרי הרשויות. כמבקרי הרשויות, שאלנו את עצמנו מה תפקידינו בעת הזו? איך נקבע את תוכנית הביקורת בשעת חירום? כיצד נבצע ביקורת מבלי לפגוע בעבודה השוטפת בעת מלחמה? הבנו שאין כאן רק שאלה של מה מותר ומה אסור, אלא בעיקר, מה נכון ומה לא נכון, שכן אין דינו של מבקר בישוב מפונה בצפון כדינו של מבקר בישוב שאינו מפונה, כשם שאין דינה של פעילות המתבצעת בשגרה, כדינה של פעילות המתבצעת בחירום, במצב של הימשכות המלחמה, עקירת תושבים מבתיהם, קליטת מפונים וכיוצב’. נדרשנו להתאים את עבודת הביקורת, איש איש בהתאם לרשות בה הוא מועסק, רשות מפונה, רשות קולטת, רשות בגבול הצפון או הדרום, בשים לב לעובדה שהפעילות ברשות המקומית נעשית, לעיתים, מתוך רצון לתת מענה למצבים שהחוק כלל לא הגדיר, וספק אם יוכל להגדיר בעת חירום. במסגרת הסמכות שהועיד לנו החוק, תפקידנו, מבקרות ומבקרי הרשויות המקומיות, הוא לסייע להנהלת הרשות, באמצעות ביקורת בונה, להתמודד, להפיק לקחים, להיבנות שוב, כרשות טובה יותר, יעילה יותר, מותאמת יותר, טכנולוגית וחדשנית יותר, המסוגלת לתת מענה לאתגרים החדשים, והכל לטובת תושבי הרשות, תושבי מדינת ישראל. על אף התנאים הקשים, גם בשנה זו האיגוד לא קפא על שמריו. בנחישות ולאחר מאמצים רבים ולא מבוטלים, הצלחנו השנה להעלות על סדר היום את נושא התקציב והתקן למועצות המקומיות והאזוריות, ואנו מלאי ציפייה כי נגיע להסכמות עם כלל הגורמים הרלוונטיים, על מנת ליצור מסגרת תקן ותקציב ראויה לכלל מבקרות ומבקרי הרשויות המקומיות. הדיונים עם הצוות המקצועי במשרד הפנים, הניבו הסכמה לעניין הפורמט לתקן ותקציב למבקרי המועצות המקומיות והאזוריות, פורמט שהועבר לאישור שר הפנים ומצוי על שולחנו. אני תקווה שנתבשר במהירה שהשר אישר את הפורמט ונוכל להתקדם עם תיקוני החוק הנדרשים לצורך כך. על אף הקשיים, הצלחנו השנה גם בהפקת הגיליון השני של כתב העת שלנו, “הביקורת בשלטון המקומי”. בשנה שעברה, משהשקנו את כתב העת הראשון “הביקורת בשלטון המקומי”, עשתה ההנהלה כל שלאל ידה, בשיתוף עם מבקרות ומבקרים, שנרתמו לכך בזמנם החופשי, כדי להמשיך ביוזמה מבורכת זו. אני מאמינה שתמצאו ערך ועניין בנושאים העולים במגוון המאמרים האיכותיים והמקצועיים המובאים בגיליון זה. אני רוצה להודות לראש המערכת, מר אורן ירמיהו לוי, מבקר קריית שמונה, ולעו”ד אלון קוחלני, העורך הראשי, מבקר פרדסיה, ולכל חברי המערכת, לכותבים ולעורכים הגראפיים, ולכל מי שתרם להפקת כתב העת. לסיום, אני מבקשת לאחל, בשם כולנו, רפואה שלמה לפצועים, לשובם לשלום של כל חיילות וחיילי צה”ל ואנשי כוחות הביטחון, העומדים על המשמר למען בטחון המדינה ותושביה, נתפלל לשובם של כל אחינו ואחיותינו החטופים, מי ייתן ויצאו במהרה מהשבי לחירות עולם, וישובו בריאים ושלמים למשפחותיהם, ולשובם לביתם של כל המפונות והמפונים, אמן. שלכם תמיד, טליה רוזין, יו”ר איגוד מבקרי הרשויות המקומיות מבקרת עיריית מגדל העמק דבר יו״ר האיגוד איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישרא , מגדל העמק 23 רח' דרך העמק 04-6507779 פקס: | 04-6507778 טל': איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישראל
7 של כתב העת “הביקורת בשלטון המקומי”. 2 אני מתכבד וגאה להיות שותף בהפקת גיליון מס’ העבודה על הפקת גיליון זה לא הייתה קלה עבורי הן בפאן האישי כמי שהתבקש מאוקטובר לפנות את עצמו ומשפחתו מעיר הולדתו קריית שמונה והן כראש המערכת שבה עלו קשיים 2023 רבים ואובייקטיביים בהפקת כתב עת זה במהלך מלחמה. הסחות הדעת היומיות ולעיתים השעתיות היו .2 רבות, אך בכל זאת בנחישות ושותפות של אנשים טובים ומקצועיים הצלחנו להוציא לאור את גיליון מספר כשפנה אליי אלון קוחלני חברי והעורך הראשי של כתב העת וביקש שנכתוב יחד מאמר על ביקורת של יישוב מפונה נעתרתי מיד ולו רק משום שבמדינת ישראל כל יישוב יכול להיות מחר בבוקר מפונה ומבלי שהכינו אותנו מראש לכך והמאמר יכול לתת פרספקטיבה נוספת לעבודתנו בזמן חירום ולעניין זה שמורה לכל מבקר הזכות אם לאמץ את הגישות המוצעות, חלקן או בכלל לא. מקיף ומכיל בתוכו מאמרים ומדורים מגוונים, מעניינים, אשר מהווים מקור ידע חשוב לנו כמבקרי 2 גיליון מס’ רשויות מקומיות. הגאווה שלי היא בעצם הפקת כתב העת, דבר המציב אותנו כאיגוד מבקרי הרשויות המקומיות ביחד עם ארגונים עסקיים וציבוריים אשר מפיקים כתבי עת מקצועיים ובשורה אחת של מומחיות על אף התקציבים הנמוכים יחסית שלנו לעומתם. מתפלל שבעת קריאתכם את גיליון זה יחזרו כל החטופים לביתם שלמים ובריאים, שהמפונים וביחד איתם גם אני ומשפחתי נחזור לבנות את ביתנו ולחזק את גבולנו הצפוני בביטחון מלא. כולי תקווה שהמחלוקות והקיטוב שיש לנו כעם יעלם ממחוזותינו ונדע שהביקורת היא לצרכיי בנייה ושיקום ולא חלילה להריסה וכריתת הענף (המדינה) שעליה כולנו יושבים. קריאה מהנה! אורן ירמיהו לוי- ראש המערכת מבקר עיריית קריית שמונה דבר ראש המערכת כתב העת כתב עת עיוני לענייני ביקורת 2024 דצמבר | 2 גליון מס׳ בשלטון המקומי הביקורת איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישרא , מגדל העמק 23 רח' דרך העמק 04-6507779 פקס: | 04-6507778 טל': איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישראל
8 קוראות וקוראים יקרים, איש עט פעם אמר לי כי המבחן האמיתי אינו טמון בהוצאה לאור של כתב עת חדש, אלא דווקא בפרסום גיליון נוסף של אותו כתב עת. זהו המדד להמשכיות ולעומק, והיכולת להוות חלק מהנוף המקצועי. אם כך, ניתן לומר כי "הביקורת בשלטון המקומי" אכן מתבסס במקומו ככתב עת חשוב ומשמעותי. על אחת כמה וכמה, כאשר גם בתקופה של אתגרים ביטחוניים אנו מצליחים להוציא לאור גיליון נוסף, מתוך תחושת שליחות ומחויבות למקצוע. כל עוד הנהלת האיגוד בראשות הגב' טליה רוזין תמשיך לתמוך בפרסום זה, יש לנו אמונה חזקה שכתב העת ימשיך ויתפתח. כאן המקום לציין גם את רו"ח עינב פרץ, קודמתה של טליה בתפקיד, אשר חלקה עמה את חזון כתב העת, ולשלוח תודות מיוחדות לראש המערכת, מר אורן ירמיהו, ולחברי המערכת היקרים. כמו בגיליון הראשון, גם גיליון זה מאגד בתוכו מאמרים מגוונים המשקפים את עושר הידע והניסיון של תחום הביקורת הפנימית במגזר המוניציפלי. הגיליון הנוכחי כולל שלושה מאמרים חשובים: הראשון מציג את בגבייה, מסמך IT האילוצים עמם נאלץ מבקר להתמודד בעת פנוי עיר, השני עוסק במתודולוגיה לביקורת רחב היקף וייחודי בתחום זה. והשלישי בוחן את השלכות הטלת תפקיד נת"צ על מבקרי הרשויות המקומיות בנוסף, הגיליון כולל את מדורו של ד"ר גבי סייג, העוסק בספרות האקדמית, והפעם – תובנות מתוך שני מחקרים שעניינם ביקורת ברשויות המקומיות. פינה נוספת מוקדשת לסקר שנערך בקרב מבקרי הרשויות לחוק הגנת הפרטיות שנכנס לתוקף לאחרונה. 13 המקומיות בנושא תיקון עם קריאת הגיליון, תבחינו כי שמי מופיע כמי שכתב חלק מהמאמרים. לצערי נאלצתי ליטול על עצמי את משימת הכתיבה, כדי להבטיח את פרסומו של הגיליון, מצב שהוא לא רצוי. אשר על כן אני שב וקורא לעמיתות ולעמיתים מבקרות ומבקרי הרשויות המקומיות להגיש למערכת כתב העת מאמרים, במטרה להרחיב את העשייה ולהעשיר את שורותיו בתכנים נוספים. בברכת קריאה מהנה ומעשירה! עו"ד אלון קוחלני עורך כתב העת מכתב העורך כתב העת כתב עת עיוני לענייני ביקורת 2024 דצמבר | 2 גליון מס׳ בשלטון המקומי הביקורת איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישרא , מגדל העמק 23 רח' דרך העמק 04-6507779 פקס: | 04-6507778 טל': איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישראל
9 איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישראל , מגדל העמק 23 רח' דרך העמק 04-6507779 פקס: | 04-6507778 טל': איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישראל אודות האיגוד איגוד מבקרי הרשויות המקומיות מאגד ומייצג את ציבור המבקרים במערך השלטון המקומי בישראל בכלל הרשויות המקומיות - בערים, במועצות המקומיות ובמועצות האזוריות. האיגוד הינו עמותה ציבורית וולונטארית רשומה, בעלת ותק רב-שנים, שיעודה הוא הטיפול בענייניהם המקצועיים המשותפים והייחודיים של חבריה, מבקרי הרשויות המקומיות. האיגוד מנוהל ע"י הנהלה, אשר נבחרת על ידי אסיפה כללית ועל בסיס תקנון מאושר. הביקורת ברשויות המקומיות פועלת מכח חוקים נפרדים ייחודיים לה - פקודת העיריות וצו המועצות המקומיות. בכך היא גם נבדלת מקצועית ותיפקודית משאר תחומי הביקורת בארץ. מבקרי הרשויות המקומיות מהוים בעיריות ובמועצות המקומיות מעין "זרוע" מבקרת בעלת מעמד עצמאי מיוחד, המשלבת ביקורת פנים ציבורית עם אלמנטים מקצועיים של ביקורת חיצונית. פעילותם מעוגנת בחוקים שצוינו לעיל ומכוחם היא פועלת בכלל המגזר המוניציפלי. החקיקה אף הורחבה בשנים האחרונות באופן המחייב מינוי מבקרים בכל הרשויות המקומיות בארץ, ואכן ציבור המבקרים, המונה רשויות - הולך וגדל בהתאם. 160 מבקרי רשויות במעל 150- כיום כ טבעי הדבר שעקרונות עצמאותם ואי-תלותם של מבקרי הרשויות מנחים גם את מדיניות האיגוד, המתמקדת בביסוס המקצוע ובחיזוק מעמדו במינהל הציבורי הישראלי, תוך מכוונות, פתיחות והירתמות לקידום יעדי מינהל תקין, איכות השלטון המקומי ושיפור המערכות הציבוריות. לאיגוד ערוצי שיתוף פעולה עם גופים ממלכתיים וציבוריים ובראשם מבקר המדינה, משרד הפנים והמרכז לשלטון מקומי, וזאת במטרה לתרום לקידום הביקורת בישראל, לטיפוח איכותה ומקצועיותה. האיגוד מנהל פעילויות מקצועיות יעודיות בתחומים הבלעדיים למבקרי רשויות מקומיות, במישור החקיקה בכנסת, במסגרות של השתלמויות מקצועיות, כנסים, חילופי מידע עם ארגונים שונים, הכנת חומר מקצועי. כמו-כן פועל האיגוד לייצוג ציבור חבריו בתחום חיזוק ושמירה על מעמדו וסביבת עבודתו. אך בעיקרו, איגוד מבקרי הרשויות המקומיות מאגד בקרבו את מבקרי הגופים המוניציפליים - העיריות, המועצות המקומיות והאזוריות ומשמש להם מסגרת כוללת הפועלת לקידום התמקצעות, הענקת כלים, מעמד וסמכויות על מנת להבטיח ביקורת אפקטיבית ברשויות המקומיות.
10 ביקורת ביישוב מפונה: דילמות ואתגרים מניסיונו של מבקר עיריית קרית שמונה בזמן מלחמת "חרבות ברזל" 1 מאת: עו״ד אלון קוחלני ואורן ירמיהו רקע במהלך מלחמת "חרבות ברזל", קרית שמונה והיישובים הסובבים אותה נאלצו להתמודד עם אתגר חסר תקדים – פינוי המוני של תושבים. עם החשש למתקפה מצפון על ידי ארגון הטרור חיזבאללה, הוחלט על פינוי התושבים לבתי הארחה בירושלים, בנתניה, בחיפה ובמקומות נוספים. תושבי העיר, שהיו נתונים לאיום מתמשך של ירי טילים ורקטות מלבנון, פוזרו ברחבי הארץ, בעוד שהעיר עצמה הופגזה פעמים רבות, מה שהוביל לפצועים ולהרוגים ולהרס רב שנזרע ברחבי העיר. אלף תושביה התכווצה בתקופה 24 קריתשמונה על תושבים בלבד, כאשר רובם פונו ליותר 3,000- זו ל בתי מלון וליישובים שונים מאילת ועד יסוד 400 מהמעלה. בעוד שהתושבים וההנהגה המקומית ניסו להתמודד עם המציאות החדשה, עלתה השאלה המורכבת: כיצד מנהלים רשות מקומית ביישוב מפונה? סוגיה זו עמדה במוקד פגישתם של מבקר עיריית קרית שמונה ועורך כתב עת זה, שחיבר ביחד עם ד"ר גבי סייג את המסגרת המנחה לעריכת ביקורת בזמן מלחמה. בשיחה נבחנו ההשלכות של המצב הייחודי הזה על הביקורת, ונותחו הפעולות שביצע מבקר העירייה בשנה האחרונה לטובת העניין. בניין לאחר פגיעת טיל בקריית שמונה
11 הדילמה: האם עורכים ביקורת או נכנסים “מתחת לאלונקה”? בעתות חירום כדוגמת מלחמת "חרבות ברזל", בפני מבקר הרשומ"ק ניצבת דילמה אתית ומעשית. האם יש טעם להמשיך בביקורת כאשר תושבי העיר ורוב פעילות העירייה כבר אינם שם? או שיש לבטל את הפעילות השגרתית של יחידת הביקורת, ותחת זאת לפעול כדי לתמוך במאמצי ההישרדות של הארגון? ההתמודדות עם השאלה הזו נובעת מהצורך לאזן בין הדרישה לשמירה על עקרונות האי תלות (עצמאות) של הביקורת לבין הצורך לתמוך במערכת העירונית אשר מנסה לתפקד במצב חירום. במקרה של קרית שמונה, המבקר לא עצר את פעילותו אלא החליט על שינוי מהותי בגישת הביקורת. המטרה היתה לבצע ביקורת אדפטיבית תוך התאמה לצורכי העיר במצב החירום, בד בבד עם מתן ייעוץ וקיום מעקב בזמן אמת על מנת לסייע באופן נקודתי ומסויג כאשר הדבר ניתן. כל זאת כאשר העיר נמצאת במצב של פינוי המוני שהשפיע גם על מבקר הפנים אשר בעצמו פונה ליישוב מרוחק, דבר שהפך את תפקידו למורכב אף יותר. הנורמה בהיעדר נורמה מנחה מחייבת למבקרי פנים ברשויות המקומיות בשעת מלחמה בלטה המסגרת הרעיונית "ביקורת .3 שפרסמה היחידה ללימודי חוץ של אוניברסיטת חיפה 2 פנימית בעת מלחמה" מסגרת זו קבעה כי בצד העובדה שלאור אי-תלות הביקורת מחד והעובדה שהחוק אינו מסויג מאידך, מבקרי הפנים ברשויות המקומיות אינם רשאים שלא לערוך ביקורת. עם זאת הם יכולים, ככל שהדבר אינו פוגע במילוי תפקידם ולא מעמיד אותם במצב של ניגוד עניינים, למלא תפקידים זמניים הנוגעים בחירום בלבד, גם אם התפקיד כרוך במידה מסוימת באחריות התחומה ומגודרת בזמן, תוך שימת דגש להפעלתה במסורה, זאת לצורכי פיקוח נפש בלבד, כזו שאם לא תבוצע – הנזק שייגרם לציבור יהיה רב ולא ניתן יהיה לשקמו בזמן אחר. מכאן עולה כי מבקר הפנים והממונה על תלונות הציבור יכול ואף מצופה ממנו להביא את כישוריו ויכולותיו בזמן חירום, כאשר אין בעל תפקיד אחר בעירייה שבכוחו, במצב של חוסר בהירות שנוצר עקב "ערפל הקרב", למלא תפקיד ניהולי זמני, דבר המהווה גם דוגמה ומופת להירתמות בחירום, זאת כמובן לצד המשך עבודתו בביקורת. יש לזכור כי בעת שכזו, כאשר הנהלת העיר נאלצת לשנות את דרך התנהלותה, כאשר בהרבה מקרים לא ניתן כלל לקיים פרקטיקות הקבועות בחוק (כגון כינוס ועדות), כאשר עובדים רבים נמצאים במילואים או עם משפחתם – לא ניתן להמשיך להתנהל כתמול שלשום, ועל הביקורת להתאים את עצמה למודוס האופרנטי החדש. במצבי קיצון מעין אלה, מבקרי פנים נדרשים אם כן להיערך מחדש. כך עליהם לערוך ניתוחי חשיפה לסיכונים במטרה לבחון את הצורך בעדכון תוכנית העבודה שלהם. כמו כן עליהם להעדיף ביקורת אג'יילית, ולהגיש להנהלה דוחות ביקורת קצרים באורכם וממוקדים, וזאת כדי לסייע בתקופה שבה, מטבע הדברים, הקשב מופנה לטיפול בחירום.
12 כיצד פעלה הביקורת במצב חירום תכנון מחדש: מבנה ארגוני חדש כשהעיר פונתה, נאלצה למעשה העירייה להמציא את עצמה מחדש, ובתוך כך לכתוב תוכניות פעולה אד הוק הנגזרות מהערכות מצב ביטחוניות משתנות, לעתים ברמה יומית ואף שעתית, הנשענות על החלטות הדרג המדיני, צה"ל ופיקוד הצפון. כך אירע שעם הוראת פינוי העיר , בן רגע עבר המבנה הארגוני של העירייה 20.10.2023 בלמודל דו-רובדי, בדומה למועצה אזורית, זאת כאשר תושביה מפוזרים בכל חלקי הארץ ובעוד החמ"ל המרכזי נותר בקרית שמונה. בד בבד, על מנת לתת מענה לתושבי העיר הפזורים בכל שטח המדינה, הקימה העירייה חמישה . שינוי זה דרש לא 4 מרכזים מוניציפליים אזוריים נוספים רק היערכות מהירה מצד הנהלת העיר, אלא גם הירתמות והתאמה מיידית של מבקר העירייה למבנה החדש. הטיית כתף נקודתית ומצומצמת כאמור, עקרון ייחוד פעולות של הביקורת הפנימית הכרוך בעקרון אי תלות הביקורת, אוסר על מבקרי פנים לעסוק ), ולכן נאסר עליהם למלא תפקיד Operation בביצוע ( נוסף זולת הממונה על תלונות הציבור. ברם, בעת מלחמה, כאשר יש פינוי המוני של עיר שלמה, ייתכנו מצבים שבהם תבוצע עבודת ביקורת בצורה שונה מהנהוג בשגרה. אשר על כן, באותם מצבים מצופה ממבקר העירייה ומהממונה על תלונות הציבור לשקול ביצוע מטלות אשר אינן עומדות בתקני הביקורת ולא נכתבו בשום קודקס של נהלים בעולם. התובנות שהנחו את מבקר העירייה במציאות זו הגיעו מתוך עולם הידע שבו הוא מחזיק כמי שמכיר את מערכות העירייה על בוריין ומתוך ההבנה כי כישוריו עשויים לסייע בזמן חירום ולהביא להצלת חיים ולמתן מענה לאוכלוסייה השרויה במצוקה. ברם, לצד הסיוע הבלתי קונבנציונלי הזה, הקפיד מבקר העירייה לתת גילוי נאות והצהרת הימנעות מלבקר בעתיד את הנושאים שבהם הוא היה מעורב בביצוע. חשוב להדגיש כי מעורבות המבקר היתה חלקית וזמנית והיוותה דוגמה אישית להירתמות בעת מלחמה לשם הצלת חיים והבטחת מתן שירותים חיוניים לתושבים. עם המעבר העירייה למודל הפעולה החדש, הביקורת חזרה להתמקד בעבודת ביקורת פר אקסלנס. הפעלת חמ”לים מחוזיים מן הרגע הראשון שבו התקבלה הוראת הפינוי מאת פיקוד צפון בשל החששלחדירת מחבלים וירי מאסיבי לעיר הוחלט על הוצאת כוח חילוץ למחוזות הפינוי לשם קליטת משפחות המפונים ושיבוצן במקומות לינה מסודרים תוך הפעלת חמ"לים בכל אזור. תחילה נעזרה העירייה בתשתיות של הערים הקולטות, ותוך כדי תנועה הוחלט להקים משרדים מקומיים שכונו "חמ"ל מחוזי". לכל חמ"ל הועמד ראש מטה שהואצלו לו סמכויות ביצוע לרבות סמכויות להפעלת עובדי עירייה שפונו לאותו אזור ותשתיות שיספקו את כל השירותים המוניציפליים הדרושים לרבות חינוך, רווחה, תרבות וכו'. גם כאן, בד בבד עם הצבתו של מבקר העירייה כממונה אזור, הביקורת המשיכה לפעול, למשל באמצעות כתיבת המלצות למקבלי ההחלטות בדבר המבנה הארגוני הנדרש לכל מחוז וניתוח עיסוקים לתפקידים חדשים שנולדו תוך כדי המלחמה כדוגמת "ממונה מחוז", "מנהל מלון" ותפקידים נוספים שלא היו מוכרים קודם במינהל המוניציפלי. הביקורת התמקדה בייעוץ לאותם מנהלים במטרה להבטיח כי הם מבינים את מטרתם וכן בעריכת ביקורת על החמ"לים, שכאמור נפרשו מאילת ועד קרית שמונה, כדי לתת הבטחה שהשירותים ניתנים כראוי. ביקורת אדפטיבית במצב חירום, אין מדובר בעבודת ביקורת שגרתית. כך נערכה הביקורת תוך כדי סיוע בכתיבת הנהלים ובחינת השמתם והשפעתם על השטח במטרה לטייב תהליכים ולהביא לתיקון ולשיפור שלהם בזמן אמת. הדגש לא היה רק על חוקים ותקנים, אלא על גם על הצלת חיים ושמירה על תפקוד המערכת. פעמים רבות, המלצות הביקורת היו הפוכות מהתקנים הרגילים מתוך הכרה בצורך להעניק פתרונות מיידיים למצבי חירום (נוהלי רכש וכדומה). זהו אחד מהמקרים המובהקים שבהם הביקורת התמקדה לא רק במה שנעשה בדיעבד, אלא גם באופן שבו יש לפעול בכל רגע נתון תוך ראייה עתידית לתיקון ולטיוב תהליכים שהמינהל הציבורי מעולם לא נתקל בהם. חשוב לציין כי ביקורת אדפטיבית זו בוצעה כל העת תוך עבודה משותפת וצמודה על כלל בעלי התפקידים הבכירים בעירייה כגון: מנכ"ל, יועמ"ש גזברית ומנהל אגף הביטחון. סקר סיכונים מותאם הביאה לכך שסקר 5 ההכרזה על מצב חירום בעורף הסיכונים שערכה אשתקד הביקורת הפך ללא רלוונטי. בעקבות כך פעל מבקר העירייה לביצוע הערכה חדשה של הסיכונים מבלי להסתמך על סקר הסיכונים הקיים. הערכה זו אפשרה למבקר לזהות את מכלול החולשות והאתגרים שעלו מרגע ההכרזה על מצב חירום והוראת הפינוי בשל המצב הביטחוני החדש.
13 תפקיד המבקר כיועץ ), מציאות Assurance נוסף על תפקידו במתן הבטחה ( זו הביאה את מבקר העירייה לייעץ להנהלת העיר. הוא מוזמן לכל ישיבה מישיבותיה ומקפיד לנכוח בכל ישיבות ההנהלה הבכירה, החמ"לים והפורומים המייעצים. על סמך הניסיון והידע שלו במערכי העירייה ובתחום החירום, המבקר העניק תובנות וייעוץ ששירתו את הנהלת העיר בקבלת ההחלטות. הממונה על תלונות ציבור בחירום למן הכרזה על מצב חירום, תפקיד הממונה על תלונות הציבור שבו אוחז מבקר העירייה תפס חלק גדול מעבודתו. תפקיד זה אפשר קיום קשר ישיר ולפעמים יחיד עם הציבור המפוזר בעשרות יישובים. העובדה שפונקציה זו זוכה בשגרה לאמון רב הביאה לכך שבפועל, בחירום, הפך מבקר העירייה לכתובת הראשונית לתושבים רבים, שחלקם הלא מבוטל היה נעדר גישה לחמ"לים שהקימה העירייה. למעשה, חלק ניכר מעבודתו התמקד בטיפול בתלונות שנשלחו בכל אמצעי התקשורת – וואטסאפ, טלפון, דוא"ל – כאשר המענה היה באמצעים דומים. מתגובות שהתקבלו עולה כי תפקיד זה היה קריטי וחיוני ביצירת קשב לתושבים, דבר שאפשר העברת מידע על בעיות שעלו בסמוך להיווצרותן, העלאתן מעלה לחמ"ל המחוזי ואף לעתים למרכזי תוך סגירת מעגל, ומתן תשובה מהר ככל הניתן בהתאם לדחיפות. כאן המקום לציין כי יכולתו הבינאישית של מבקר העירייה והממונה על תלונות הציבור לקיים יחסי עבודה תקינים אל מול ההנהלה הבכירה ומנהלי המחוזות והחמ"לים, אפשרו את התקשורת האפקטיבית מולם ובמתן מענים לתושבים. השינוי כפי שניתן לראות בתרשים שלהלן, עקב מצב החירום השתנה תמהיל תוצרי הביקורת בתקופה האמורה, ממצב שעיקר עבודת מבקר העירייה היא בשגרה בביקורת, למצב שבו רוב המשאבים בחירום הוקצו לייעוץ, ועם המעבר לשגרת חירום לבירור תלונות ציבור, כדלקמן: מסקנות ותובנות מציאות קיצונית זו מעלה כמה תובנות, שיש בהן כדי לתרום להבנה כיצד על מבקרי פנים להתנהל בעתות חירום קיצוניות שיכולות להיווצר גם עקב סיכוני טבע (כגון רעידות אדמה), כדלקמן: גמישות פונקציונלית הפינוי חייב את הביקורת הפנימית בעירייה לשנות את Post( פניה, ממצב שבו היא מתמקדת בביקורת בדיעבד ) למצב שבו כל משאבי הביקורת ממוקדים למטלות Audit ). היכולת לבצע in process Audit ביקורת תוך כדי תהליך ( ביקורת תוך כדי תנועה, כאשר יש הכרח לעתים לפעול במהירות וללא משאבים העומדים לרשותה ברגיל (כגון יועצים), היא קריטית. הקשבה לתלונות הציבור הצורך לשמוע ולהתייחס לתלונות הציבור הפך לחשוב מתמיד. בעת שבה התושבים מרוחקים מביתם וממשרדי העירייה, חשוב היה לקבל באופן בלתי אמצעי משוב על הנעשה עם שירותי העירייה ולוודא שכל תלונה זוכה לסעד הולם ובפרק זמן סביר. שימת דגש על מתן משוב בתהליכי קבלת החלטות קבלת ההחלטות במהלך המלחמה היתה מהירה ולא תמיד היתה מבוססת על מידע מלא. לכן, תפקידו של מבקר הפנים במתן משוב שוטף היה קריטי, ותרם יותר מכל להכרה בחשיבות של הביקורת גם בחירום. שינוי תמהיל הביקורת הביקורת נעה מהתמקדות מבדיקות שגרתיות לנושאים דחופים כמו הצלת חיים. במקרים מסוימים, לצורך הצלת חיים, הוחלט לעתים לפעול בניגוד לפרקטיקה המקובלת של הביקורת, זאת בגמישות המתבקשת ובסיוע לארגון לממש את ייעודו בחירום בצורה מיטבית תוך שמירה על עקרונות הביקורת.
14 שמירה על כללי מינהל תקין בזמן מלחמה, המינהל התקין עלול להישכח, מהשיכול להוביל לניצול המערכת ואף במצבי קיצון לעבירות פליליות. לא נרחיב בדבר, רק נציין כי "ערפל הקרב" אינו מצדיק עיגול פינות, אלא להיפך – מחייב להקפיד ביתר שאת על עקרונות המינהל התקין. משכך, על המבקר להיות קשוב לניסיונות להחלשת הבקרה על רקע רעמי התותחים. צורך בפיתוח מסגרת מתודולוגית המצב הביטחוני בישראל כמו גם ההיסטוריה מלמדים כי למציאות כזו יש להתכונן. מציאות זו מחייבת פיתוחן של מתודולוגיות שיסייעו למבקר הפנים במצבי קיצון כמו אלה שהתמודד עמם מבקר עיריית קרית שמונה. ללא ספק, עקרונות הביקורת הם מגדלור המסייע בהכוונה, אך לצדם נדרשת מסגרת מנחה המיועדת למצבי קיצון מסוג זה, כאשר אירועי היום מפרקים פיזית את הרשות המקומית ומקימים אותה מחדש במבנה ייחודי. סיכום המצב בעיר קרית שמונה בזמן מלחמת "חרבות ברזל" המחיש את חשיבותה של הביקורת הפנימית גם בעתות חירום. גם כאשר היישוב פונה, מבקר עיריית קרית שמונה לא רק שהמשיך לפעול, אלא התאים את עבודתו לצרכים הדחופים והמשתנים של העירייה והתושבים. גמישות, ייעוץ שוטף ומיקוד בהצלת חיים הפכו את עבודת המבקר למשמעותית לא פחות מאשר בעתות שגרה. ואולם, מעבר לכל אלה, המבקר בכובעו כממונה על תלונות הציבור הפך מינה וביה במקרים רבים לכתובת היחידה שעמדה לרשות תושבים שפוזרו ביישובים השונים. אם כן, ניסיון זה של מבקר עירייה קרית שמונה, לא רק שנמצא מתקף את המסגרת הרעיונית לביקורת פנימית בעת מלחמה שפרסמה היחידה ללימודי חוץ של אוניברסיטת חיפה, אלא אף הוסיף עליה תובנות. בעת פינוי יישובים, על מבקרי פנים להבין את השפעתם של אירועים אלה על עבודתם ולבחון דרכים המיועדות לסייע לארגונם באמצעות ייעוץ. עליהם להבין כי במצבי קיצון אלה, ייתכן שהם יהיו כתובת היחידה לקבלת פניות מהציבור, וחשוב שתיקבע לצורך כך מסגרת מנחה ייעודית. במצבי קיצון מעין אלה, מבקרי פנים נדרשים אם כן להיערך מחדש. כך עליהם לערוך ניתוחי חשיפה לסיכונים במטרה לבחון את הצורך בעדכון תוכנית העבודה שלהם. . אלון קוחלני הוא עורך כתב העת "הביקורת בשלטון המקומי" ומרצה באוניברסיטת חיפה; אורן ירמיהו הוא ראש מערכת כתב העת "הביקורת בשלטון המקומי" המשמש 1 מבקר עיריית קרית שמונה והממונה על תלונות הציבור שלה. .2023 . אלון קוחלני וגבי סייג, מסגרת רעיונית: ביקורת פנימית בעת מלחמה, התוכנית ללימודי ביקורת פנימית, היחידה ללימודי חוץ, אוניברסיטת חיפה, אוקטובר 2 .2023 . יצוין כי גם לשכת המבקרים הפנימיים ישראל פרסמה קווים מנחים בנושא "ביקורת פנימית בעת מצב חירום", אוקטובר 3 . ירושלים, תל אביב, אילת, השרון וטבריה. 4 .1951 )לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א- 6 ) ו-( 1 ג(א)( 9 . בהתאם לסמכות הממשלה לפי סעיף 5
15 ביקור במרכז חינוך טבריה בנוכחות מבקר המדינה מר מתניהו אנגלמן, אביחי שטרן ראש העיר קריית שמונה, אורנה שמחון מנהלת מחוז צפון משרד החינוך ואורן ירמיהו מבקר העיר קריית שמונה (דובר עיריית קריית שמונה) בתמונה שרת החוץ של גרמניה אנאלנה ברבוק שהגיעה לביקור רשמי במלון של מפונים וקיבלה סקירה על מצב המפונים ודרך הטיפול בהם ממבקר עיריית קריית שמונה, אורן ירמיהו.
16 CDPSE1 מאת: אייל לוי, . הכותב הוא מבקר עיריית קרית ביאליק 1 וממונה על תלונות התושבים והיה נציג האיגוד ושותף לדיונים בוועדת הפנים והגנת הסביבה שבכנסת שדנה בהצעת חוק הרשויות המקומיות (ממונה על תלונות , של חברי הכנסת 2008 הציבור), התשס"חזבולון אורלב, סטס מיסז'ניקוב ויעקב מרגי .)1231 (פ/ האתגר בתפקיד הדואלי של מבקר רשות כממונה על תלונות
17 על המודל מבקר-נת"צ המודל הייחודי בישראל, שבו מבקר המדינה משמש במקביל גם נציב תלונות הציבור, מייצג שילוב יוצא דופן של תפקידים רגולטוריים הנוגעים לשיפור המינהל הציבורי ולהבטחת זכויות האזרחים. מודל זה נקבע בעקבות תיקון אשר הסמיך את משרד מבקר המדינה לטפל בתלונות הציבור, זאת במסגרת 1971 לחוק מבקר המדינה משנת 5 מס' נציבות ייעודית לכך. נהוג לנתח אותם בהתאם לקטגוריות הבאות: 1 למודל זה מאפיינים ייחודים שבספרות האיחוד בין תפקידי מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור מאפשר ניצול הדדי של מידע ותובנות. א. שילוב סמכויות: תלונות רבות המוגשות לנציבות משמשות בסיס לעריכת ביקורות רוחביות של מבקר המדינה, בעוד ממצאי דוחות הביקורת מסייעים בהחלטות הנציבות במקרים פרטניים. ישראל היא אחת המדינות הבודדות שבהן תפקיד האומבודסמן (נציב תלונות הציבור) ב. היבט ייחודי בעולם: משולב עם גוף ביקורת המדינה. מודל זה נתפס כיעיל, בין השאר בשל ההמשכיות שמעניקה מומחיות המשרד בתחומי הפיקוח והרגולציה לנושאים שעלו מתלונות הציבור. הצטברות תלונות מצביעה לעתים על תקלות מערכתיות. כך, הנציבות יכולה ג. תרומה לשיפור המערכת הציבורית: להוביל לשינויים במדיניות או בנוהלי עבודה בגופים המבוקרים. לדוגמה, תלונות חוזרות בנושא מסוים עשויות להוביל לבדיקה יזומה או לביקורת רוחבית על ידי המבקר. שילוב שני המוסדות במסגרת אחת חוסך בעלויות תפעוליות ומבטיח יוקרה ציבורית גבוהה ד. ייעול משאבים: למוסד המבקר, שכן הוא ממלא תפקיד כפול שלו השפעה רחבה יותר. לאור זאת ניתן לראות כי יש למודל זה יתרונות וחסרונות, שהעיקרים שבהם הם: · המודל מגביר את יכולתו של מבקר המדינה להשיג מידע, מייעל את הטיפול בתלונות ומגביר יתרונות: את אמון הציבור בגוף אחד המסוגל לטפל הן בליקויים מערכתיים והן בבעיות פרטניות. · התפקיד הכפול יכול עקרונית ליצור קונפליקט בין הצורך להמליץ מראש על פתרונות לבין חסרונות: הביקורת המאוחרת על יישום הפתרונות הללו. המודל הישראלי הוא דוגמה לחדשנות מוסדית המבקשת לתת מענה רחב יותר לשיפור השירותים הניתנים לסיכום, לציבור ולחיזוק השקיפות והאמון של האזרחים במערכת הממשל, והוא אומץ גם בחקיקה המוניציפלית. אביטל לברן ואוריאל הס, יש אומבודסמן בישראל — הקמתו של מוסד נציב תלונות הציבור, גיליון חגיגי לציון יובל להקמתה של נציבות תלונות הציבור, .1 , אתר משרד מבקר המדינה. סלים ג'ובראן, ביקורת המדינה, נציבות תלונות הציבור והטמעת עקרון השוויון בישראל, מראות - עיונים בביקורת 30.12.2021 .27 , עמ' 2022 – 64 המדינה ובבירור תלונות הציבור, חוברת מבוא לתפקידם של מבקרי הפנים ברשויות המקומיות בישראל חשיבות עליונה בשמירה על תקינות התהליכים הפנימיים וביצוע ביקורות עצמאיות. מבקרי הפנים אחראים על בדיקת פעולות העירייה מבחינת החוקיות, טוהר המידות, היעילות .1 והחיסכון. אשר על כן נקבעה בחוק הוראת ייחוד פעולות שלפיה מבקר פנימי לא יבצע כל עבודה נוספת ברשות הטיל המחוקק על מבקר הפנים תפקיד נוסף: ממונה על תלונות הציבור, דבר שמטבע הדברים השפיע 2008 ברם, בעל עבודתו. במאמר זה אנסה, בעיקר מניסיוני ומניסיונם של עמיתי, לעמוד על ההשלכות שיש בהטלת תפקיד נוסף זה, ואבחן אם אין בכך כדי לפגוע בתפקיד העיקרי – מבקר פנימי.
18 המטרות והכוונות של המחוקק בהטלת תפקיד זה מטרת המחוקק בהטלת תפקיד זה על מבקר הפנים היתה מרובת פנים: המחוקק א. יצירת כתובת ברורה לתלונות הציבור: ביקש ליצור כתובת מוגדרת וברורה לתושבים המבקשים להתלונן על פעולות הרשות המקומית. ההנחה ב. ניצול הידע והניסיון של מבקר הפנים: היתה כי מבקר הפנים, בשל היכרותו המעמיקה עם מערכות העירייה ונהליה, יוכל לטפל ביעילות בתלונות התושבים. באמצעות מינוי ג. הגברת השקיפות והאחריותיות: גורם בכיר ועצמאי לטיפול בתלונות, המחוקק ביקש להגביר את השקיפות ואת האחריותיות של הרשויות המקומיות כלפי תושביהן. המטרה היתה ליצור מנגנון ד. שיפור השירות לתושב: יעיל שיאפשר לתושבים לקבל מענה מהיר ומקצועי לתלונותיהם. איחוד התפקידים נתפס גם ה. חיסכון במשאבים: כאמצעי לחיסכון במשאבים, מתוך הנחה שניתן יהיה לנצל את המשאבים הקיימים של משרד המבקר לטובת הטיפול בתלונות. עם זאת, כפי שנראה בהמשך, הטלת תפקיד זה על מבקר הפנים יצרה מורכבויות ואתגרים רבים אשר לא נצפו במלואם בעת חקיקת החוק. הרקע לאימוץ המודל הדואלי ברשומ”ק הרשויות המקומיות מספקות שירותים רבים ומגוונים, מה שמוביל לקשר יומיומי בין התושבים ליחידות הרשות המקומית ועובדיה. מטבע הדברים, לעתים מתעוררות תלונות של תושבי הרשות המקומית ואחרים הנזקקים לשירותיה בנוגע לטיב השירות או ליחס שהרשות המקומית מעניקה. ברם, למרות שמדובר בגוף המספק שירותים לציבור, לא היתה עד לחקיקת חוק הרשויות המקומיות (ממונה על (להלן: החוק) כתובת 2008 תלונות הציבור), התשס"חברורה להפניית תלונות מעין אלה, וברשויות מקומיות שונות אומצו הסדרים שונים לטיפול בפניות הציבור. בשל היעדרו של גורם מוסמך לטיפול בתלונות נותר חלקן ללא .1 מענה או התייחסות עניינית מצד הרשות המקומית חוקק חוק הרשויות המקומיות (ממונה על 2008 בשנת . חוק זה קבע כי מבקר 2008 תלונות הציבור), התשס"חהרשות המקומית ישמש גם הממונה על תלונות הציבור, אלא אם כן החליטה מועצת הרשות למנות לתפקיד זה עובד בכיר אחר של הרשות המקומית. חקיקה זו נבעה מהרצון ליצור מנגנון אחיד ויעיל לטיפול בתלונות הציבור ברשויות המקומיות. ואכן, בדיוניםשהתקיימו על חוק זה בוועדת הפנים של הכנסת, עלו קולות שיש לחייב את כל העיריות לקבל את ההתנהלות שלפיה מועצת העיריות תחייב למנות את מבקר הרשות המקומית לממונה על תלונות הציבור, אולם היו גם קולות שטענו שיש לאפשר גם לפונקציה אחרת למלא תפקיד זה באם לא ניתן יהיה להטיל זאת על המבקר הפנים. בסוף הדיון סיכם יו"ר הועדה, היו"ר אופיר פינס-פז, את הדיון במילים: "כתבנו שברירת המחדל היא שמבקר העירייה יהיה הממונה על תלונות הציבור. זו דרך המלך". ואכן, כיום ברוב הרשויות מכהן מבקר הפנים גם בתפקיד ממונה על תלונות הציבור. , כ"א בשבט התשס"ח, 200 . מתוך דברי הסבר להצעת החוק – הכנסת 2 .28.1.2008
auditors-muni.org.ilRkJQdWJsaXNoZXIy NDU2MA==